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非法社会组织滋生土壤亟须立法铲除

□ 法治日报全媒体见习记者 孙天骄  

□ 记者 陈 磊

有的非法社会组织为寻求合法外衣的庇护,千方百计“挂靠”到合法组织名下或者与其共同开展活动,鱼目混珠;有的线下被取缔后,变换名称在线上继续活动,手段更便捷、形式更隐蔽;有的党员干部政治意识淡薄,随意为非法社会组织“站台”或“代言”。

民政部、中共中央纪委机关、中央组织部等22个部门近日联合发布《关于铲除非法社会组织滋生土壤 净化社会组织生态空间的通知》(以下简称《通知》),指出非法社会组织活动时有发生与上述滋生土壤有关,同时要求全方位铲除非法社会组织滋生土壤,净化社会组织生态空间。

4月19日,民政部再次曝光11个涉嫌非法社会组织,中华国际风水协会、中华诵读联合会等在列。这是今年以来民政部第三次公布涉嫌非法社会组织名单。

接受《法治日报》记者采访的专家认为,非法社会组织屡禁不绝的原因在于违法收益远远高于违法成本,并且目前针对非法社会组织的相关规范层级不够,规范供给不足。只有立法才能从根本上、系统性地解决问题。下一步还需要立法机关制定一部专门的社会组织管理法,依法查处非法社会组织。

压缩生存空间

提高违法成本

《通知》在7个方面提出了具体要求,民政部概括为“六不得一提高”。

第一条针对的是企事业单位和社会组织,他们不得与非法社会组织有关联。

“企事业单位和社会组织要自觉抵制非法社会组织,不得与非法社会组织勾连开展活动或为其活动提供便利;不得参与成立或加入非法社会组织;不得接收非法社会组织作为分支或下属机构;不得为非法社会组织提供账户使用等便利;不得为非法社会组织进行虚假宣传。”《通知》称。

第二条针对的是党员干部,其不得参与非法社会组织活动。

也就是说,党员干部(含离退休干部)要依法依规参加各类社会组织活动,增强甄别意识和警惕性,不得参加非法社会组织开展的一切活动,不得为非法社会组织“站台”或“代言”。

《通知》称,对违反有关规定、涉嫌违纪和职务违法犯罪的党员干部,移送纪检监察机关、组织人事部门依规依纪依法严肃处理。

除此之外,各种公共服务设施和场所不得为非法社会组织提供便利,各互联网企业不得为非法社会组织线上活动提供便利,各金融机构不得为非法社会组织活动提供便利等。

上海定达律师事务所实行主任肖波在接受《法治日报》记者采访时称,本次22个部门联合印发《通知》,发文参与部门之多、涉及面之广、对策之精准,都是前所未有的,这既说明打击整治非法社会组织涉及社会方方面面,需要全社会的共同参与,也说明各部门的心是齐的,认识是一致的,这对深入持久地打击整治非法社会组织必将产生重要推动作用。

北京外国语大学法学院院长、教授米良告诉《法治日报》记者,非法社会组织的存在及其活动已经成为一个社会问题,到了需要大力整治的时候,《通知》的发布非常及时、必要。

中国政法大学法与经济学研究院教授张卿在接受《法治日报》记者采访时称,多部门联合出台《通知》的意义在于,一是降低了执法成本,提高了非法社会组织的预期违法成本;二是对非法社会组织和一些可能会为非法社会组织“站台”的企业形成更大威慑。

何以屡禁不绝

制裁依据滞后

《法治日报》记者查询发现,自2018年2月起,民政部陆续公布多批涉嫌非法社会组织名单。

今年以来,民政部先后于2月18日、3月24日、4月19日公布3批涉嫌非法社会组织名单,中国美学研究会、中国志愿者协会、中医药民间协会等共31家涉嫌非法社会组织上榜。

根据民政部官方网站公开信息,公众可登录“中国社会组织政务服务平台”或者“中国社会组织动态”政务微信,通过社会组织名称核实其是否为合法登记的组织。同时,公众如发现涉嫌非法社会组织的活动线索(如活动场所、负责人等),可以登录“中国社会组织政务服务平台”的“投诉举报”栏目进行投诉举报。

中国政法大学刑事司法学院副教授谢澍向《法治日报》记者先容说,非法社会组织的特点在于,其通常有高大上的名头,动辄以“中国”“全国”甚至“亚洲”“世界”冠名。非法社会组织通常长期从事非法活动,有的甚至在被依法撤销登记或吊销登记证书后“借尸还魂”,继续从事非法活动等。

在米良看来,非法社会组织危害甚大,或者妨害了国家对社会组织的正常管理秩序,或者以“评奖”“认证”为名迷惑公众非法牟利。

那么,非法社会组织为何屡禁不绝?

张卿认为,主要还是因为非法社会组织的违法收益远远高于其违法成本。在查处方面,非法社会组织通常具有灵活性、隐蔽性、机动性等特点,在执法资源有限的情况下,非法社会组织被发现或查处的概率较低。在处罚方面,我国现行法律中针对非法社会组织的制裁主要依据是治安管理处罚法第五十四条“罚款”和“拘留”的规定,这类制裁产生的震慑力较为有限。

“非法社会组织既然以敛财为主,对于其从事违法活动动辄上百万元的利益来说,仅处以一定数额的罚款,难以打消其从事违法行为的念头。”张卿说,“当然,针对非法社会组织的处理还有刑事制裁手段,但是对非法组织本身的刑事制裁效果有限,而对非法社会组织的组织者(发起人)的刑事制裁程序复杂、标准要求高,刑事制裁成本比较高,启动程序的概率较少,往往难以达到足够的威慑效果。”

出台专门立法

满足规范供给

《社会团体登记管理条例》第三十二条规定,筹备期间开展筹备以外的活动,或者未经登记,擅自以社会团体名义进行活动,以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的,由登记管理机关予以取缔,没收非法财产;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予治安管理处罚。

《取缔非法民间组织暂行办法》第三条规定,社会团体和民办非企业单位登记管理机关负责对非法民间组织进行调查,收集有关证据,依法作出取缔决定,没收其非法财产。

张卿认为,从法律层面上看,目前针对非法社会组织进行处罚的相关规范层级不够,不能依法设立震慑程度较高的处罚措施。目前管理社会组织的规范主要是《社会团体登记管理条例》,该条例是一部主要涉及程序事项的行政法规,而针对非法社会组织的管理依据的《取缔非法民间组织暂行办法》仅仅是部门规章。比如一些涉及人身自由限制类的行政处罚措施,无论是行政法规还是部门规章都无权直接设立。

据米良先容,我国刑法、治安管理处罚法等现行法律及涉及基金会管理、社会组织等级管理、民办非企业单位登记管理的一些行政法规,已经形成一个初步的社会组织管理法律体系,但下一步还需立法机关制定一部专门的社会组织管理法。

米良认为,立法是最重要的环节,只有立法才能从根本上、系统性地解决问题。“我国近年来在对社会组织的管理方面积累了不少经验,立法的条件已经具备,现在只是需要加快立法步伐。”

在米良看来,同时应强化民政部门对社会组织管理的职能地位,赋予其大胆管理的职权,将一些严重违法的社会组织坚决予以取缔并给予严厉制裁;构成犯罪的,移送司法机关依法严惩。

张卿建议,要重视联合执法制度的构建。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出,“民政部门要会同有关部门建立联合执法制度,严厉查处违法违规行为,依法取缔未经登记的各类非法社会组织”。

在张卿看来,就目前而言,由于规范层级较低、规范供给不足,有些社会组织管理部门即便成立了执法大队,但是仍缺乏法律授予的执法权,诸多行政处罚还是依赖于公安机关,导致对社会组织的查处仍然威慑较低。“目前,执法层面上最重要的制度设计,还是要考虑运用多种监管手段包括刑事、行政处罚手段相互配合,形成有效的震慑。”

此外,张卿还认为,《通知》出台的目的不仅在于铲除非法社会组织滋生土壤,更在于推动合法社会组织可持续健康发展,提升合法社会组织的公信力和竞争力。因而,还需要考虑如何进一步释放合法社会组织的活力,进一步“简政放权”,增加对合法社会组织的支撑力度,促进社会组织中市场竞争机制的发挥,不让一些抱有非法目的的社会组织钻了空子,造成“劣币驱逐良币”现象。这样一方面是为了铲除非法社会组织滋生土壤,另一方面也能平衡优化营商环境的需要,降低不必要的错误成本,促进社会组织健康有序发展。

(本文转载自:法治日报——法制网

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